Esta Orientação Técnica tem o objetivo de apresentar a importância do monitoramento das políticas, planos e medidas ligadas à mobilidade por bicicleta e orientar a criação de uma plataforma simples e eficaz para se acompanhar a execução do Plano.

 

Quem, como, quando e porque monitorar a implementação do PlanMmob

Tentaremos responder a estas e outras questões nas próximas linhas, então, de uma maneira simplificada, mas sem deixar de dar a devida importância a esse importante (íssimo!) momento da política pública.

Informações e dados são necessários para se realizar o monitoramento da maioria das políticas públicas, devendo incorporar a dimensão do impacto de forma explícita e, no caso da mobilidade, evidenciar as tendências futuras através de projeções e cenários de curto, médio e longo prazo.

Segundo a Política Nacional de Mobilidade Urbana – PNMU, juntamente com o planejamento da mobilidade, deve ser implementada a gestão dos sistemas de mobilidade urbana que compreende, entre outras atribuições, a avaliação dos sistemas de mobilidade através da formulação e implantação dos mecanismos de monitoramento e avaliação sistemáticos e permanentes dos objetivos estabelecidos no planejamento, além da definição das metas de atendimento e universalização da oferta de transporte público coletivo, monitorados por indicadores preestabelecidos (Artigo 21 da Lei Federal 12.587/12).

O monitoramento da mobilidade urbana deve estar focada, principalmente, no acompanhamento dos objetivos definidos no plano de mobilidade local. No Caderno de Referência de PlanMob (BRASIL, 2015, p.161-184), há  um item específico para o conteúdo do Plano no que se refere aos objetivos e metas, destacando-se as três principais:

  • Meta de ampliação da participação do transporte público e ativo (não motorizado) na matriz de deslocamentos da população;
  • Meta de redução de emissões de poluentes locais e gases de efeito estufa;
  • Meta de redução de acidentes de trânsito.

Os indicadores de monitoramento são importantes para que sejam feitas correções no plano de ação, por possibilitarem à prefeitura e à sociedade em geral avaliarem as condições da mobilidade da cidade, verificar o cumprimento de metas estabelecidas no Plano (ou fora dele) e monitorar a implementação das medidas. Ou seja, os indicadores mostram a efetividade das ações realizadas e também dão insumos para se avaliar problemas e desafios da execução do que fora planejado.

Características de um indicador: deve ser um instrumento útil e facilitador, escolhido e usado adequadamente.  Um bom indicador deve ser objetivo, com metodologia de cálculo clara e padronizada para sua correta aferição, independentemente de quando ou por quem o indicador é medido e calculado. Além disso deve ser simples de ser calculado e interpretado e ter credibilidade. Outra dimensão importante é ter um grau de sensibilidade adequado para identificar as mudanças e terem  baixo custo de apuração.

Para além da PNMU, é preciso entender que as informações sobre a mobilidade são um direito, pelo seu impacto na vida e na saúde das pessoas e municípios. Nesse sentido, não basta que a informação ambiental seja produzida e mantida no âmbito do poder público. Ela precisa ser colocada à disposição da sociedade, para que as pessoas tenham consciência dos problemas ambientais existentes, de como suas vidas são afetadas por tais problemas e do que pode ser feito para remediá‐los. Por isso, o direito à informação de interesse público, como a ambiental, é um princípio constitucional e um direito fundamental de todo cidadão.

 

Características do processo de monitoramento

Para que a sociedade como um todo possa atuar de forma consciente e consistente na promoção da mobilidade ativa, é preciso colocar em prática ações que permitam aos atores sociais da mobilidade conhecerem os dados disponíveis e as tendências que se apresentam. A partir deste monitoramento, pode-se apontar para quais políticas e ações podem ser levadas adiante para melhoria do cenário, caso ele seja negativo.

Assim, existem algumas características importantes sobre o processo de monitoramento por meio de dados, sendo elas:

  • Quantificar as diversas dimensões da mobilidade urbana, dando números, medindo e calculando impactos;
  • Qualificar alguns dos resultados, sendo possível fazê-lo analisando bem os dados e, em especial, comparando os indicadores da sua cidade a referenciais de outras realidades (conhecida como benchmarking);
  • Controlar os resultados, que se caracterizam por ações de mensuração para verificação de cumprimeito de respeito a padrões estabelecidos, sendo mais comum o uso do termo “controle” para acompanhamento de cumprimento de serviços programados ou mesmo de obediência de normas, neste caso um controle por fiscalização, que é o termo mais comumente utilizado; e
  • Verificar o que está sendo feito, fazendo controle sistemático e periódico, muitas vezes utilizando processos de acompanhamento das ações, a implantação de planos e projetos, normalmente associado à sua revisão.

Entendendo esse processo como um ciclo, contínuo e permanente, cria-se lastros, entre os quais a possibilidade do desenvolvimento (e respectivo aprimoramento) de um banco de dados aberto e público sobre a mobilidade urbana, que pode fornecer indicadores e informações para a gestão do Plano e da própria mobilidade local, com vistas a resultados mais efetivos. Este banco deve conter as informações quantitativas sobre as variáveis importantes e representativas para o conhecimento e diagnóstico da situação da mobilidade nos municípios.

Assim, o ideal para acompanhar as políticas de mobilidade, ou um Plano de Mobilidade (que contém várias políticas), deve-se considerar métodos de mensuração de impacto, de simulação e projeções e de monitoramento por pesquisas aplicadas posteriormente à implantação das políticas, projetos e medidas.

Em documento elaborado a partir de estudos europeus sobre planos de mobilidade urbana e de uma contextualização às realidades brasileiras, a WRI BRASIL (2018) identificou sete passos para construir um plano de mobilidade urbana.  Parte do sexto passo é exatamente o monitoramento das ações, que deve ocorrer simultaneamente à implementação das ações previstas no Plano de Mobilidade Urbana com objetivo, alinhado à PNMU, de permitir a verificação da execução do plano. O documento destaca que o acompanhamento é extremamente importante para o planejamento e para a gestão da mobilidade, mas que costuma ser negligenciada ou não recebe a devida atenção.

Algumas sugestões propostas pela WRI BRASIL sobre o monitoramento:

  • Deve ser conduzido por uma estrutura específica ligada ao setor de planejamento ou de pesquisa;
  • Precisa contar com a colaboração de parceiros externos e envolver os tomadores de decisão e formadores de opinião, através de estruturas permanentes (conselho, observatórios, comissões, grupos de trabalho etc.) ou periódicos, quando são apresentados os resultados e compartilhada a análise dos resultados;
  • Deve considerar o levantamento e a análise de dados e informações sobre o desempenho das realizações, de acordo com os indicadores definidos pelo Plano, para medir resultados e o atingimento de objetivos e metas;
  • Necessita produzir relatórios e gráficos de desempenho, disponibilizados para o debate público, para que os atores envolvidos com a mobilidade, e outros, possam avaliar e propor correções necessárias, levando a melhorias em ações futuras.

 

A importância da criação de uma base de dados

Apesar de reconhecer a dificuldade de obtenção de muitas informações de fontes primárias ou secundárias em muitos municípios, defende-se que a adoção de metodologias adequadas para coleta e tratamento destes dados permitirá análises com maior consistência e confiabilidade.

Neste sentido, é importante que todo município mantenha esta base de informações, crie seus indicadores de acompanhamento e estabeleça metas de desempenho e de resultado para a execução da política de mobilidade. Apenas com a existência de dados e metas, será possível medir o avanço ou os desafios na implantação de uma política para a bicicleta.

Esta base de dados e de indicadores pode vir a ser utilizada de diversas maneiras pelo órgão gestor durante o desenvolvimento e a implementação do Plano. Um dos usos importantes é esta avaliação da eficácia das ações implementadas, quando confrontadas com seus objetivos. Mas a existência de indicadores também permite um planejamento continuado das políticas de mobilidade urbana, revendo-se projetos e políticas, além de monitorar o crescimento de problemas.


Quadro 1
– Exemplos de indicadores de monitoramento da mobilidade por bicicleta.

TEMA EXEMPLOS DE INDICADORES
MODOS
ATIVOS
Divisão modal de viagens
Percentual de participação do transporte por bicicleta na divisão modal (conforme declarado na pesquisa de opinião)
Percentual de ciclovias ou ciclofaixas em relação à extensão total da rede viária
Extensão da rede cicloviária
Percentual da extensão da rede cicloviária (em relação à rede viária)
Percentual da extensão da rede cicloviária (em relação ao planejado)
Percentual de quilômetros da rede cicloviária em relação ao total de habitantes ou taxa de extensão de ciclovias (por 100 mil habitantes)
Número de vagas em paraciclos em áreas públicas
Taxa de acidentes com ciclistas (número de acidentes de trânsito/população)
Taxa de acidentes com ciclistas (número de acidentes envolvendo ciclistas/população) ou taxa de acidentes com ciclistas em relação ao total de acidentes
Taxa de mortalidade de ciclistas (número de ciclistas vítimas fatais em acidentes de trânsito/população)
Número de viagens realizadas utilizando o sistema de bicicletas compartilhadas

 

É importante que o município tenha em mente as possíveis fontes de informação existentes – ou de fácil elaboração – para a construção destes indicadores, como bases cadastrais municipais, estaduais e federais, Censo do IBGE e outras pesquisas existentes (Origem e Destino, de opinião e outras).

Além de ter uma meta clara, todo bom indicador deve ter uma série histórica para se poder identificar tendências, ter interpretações gráficas que favoreçam sua leitura e poder ser comparado com outras realidades.

No mundo ideal, os municípios têm uma base de dados abertas. No entanto, nem sempre é assim – ou quase nunca. À sociedade civil, então, cabe a solicitação dos dados para alimentarem esses indicadores. Eles podem ser pedidos via LAI, conforme indicado acima, e também a busca de outros parceiros que podem possuir dados ligados à mobilidade (ativa).

 

Monitorando também o orçamento municipal

Uma maneira importante de monitoramentos as políticas de mobilidade urbana é por meio do entendimento e análise dos orçamentos municipais.

Um exemplo de como fazer isso é utilizar três indicadores construídos pelo Movimento Nossa BH, da capital mineira:

  1. Percentual efetivamente pago em relação ao orçado para a mobilidade urbana;
  2. Percentual efetivamente pago para a mobilidade urbana em relação ao total pago no orçamento como um todo;
  3. Quantidade de dinheiro gasto em mobilidade urbana para cada pessoa da cidade.


Quadro 02
: Indicadores de acompanhamento do orçamento de mobilidade urbana em Belo Horizonte

INDICADOR DESCRIÇÃO 2014 2015 2016
1- Percentual de recursos efetivamente aplicados em Mobilidade Urbana Recursos pagos (efetivamente gastos) em todas as rubricas da Área de Resultado Cidade com Mobilidade* / Recursos previstos para essas rubricas 41,22% 29,70% 30,56%
2- Percentual do orçamento municipal investido em mobilidade urbana Recursos pagos (efetivamente gastos) em todas as rubricas da Área de Resultado Cidade com Mobilidade* / Recursos pagos em todo o orçamento municipal 6,34% 3,54% 3,11%
3- Total de Recursos (R$) investidos em Mobilidade Urbana por Habitante por Ano Recursos pagos (efetivamente gastos) em todas as rubricas da Área de Resultado Cidade com Mobilidade*/População estimada de BH R$ 199,75 R$ 109,40 R$ 105,74

Fonte: Nossa BH com base nas prestações de contas municipais.
* Área de Resultado é uma nomenclatura de Belo Horizonte. É possível que em outras cidades use-se outras.

Na OT 05, você encontra mais informações sobre a importância do orçamento municipal para promoção da mobilidade ativa e compreenderá o papel dos indicadores orçamentários nessa conexão entre planejamento e gestão da mobilidade.

 

Correndo atrás de dados e informações

Pedindo informações: é fundamental fazermos uso de um instrumento importante existente no Brasil: a Lei de Acesso à Informação – LAI. Em outra Orientação Técnica, detalhamos como usá-la. CONSULTE AQUI.

Buscando informações: há várias formas de obtermos informações existens. Uma delas é acessando plataformas como o SIMU, o Mobilidados, o DATASUS, entre outras.

O Sistema de Informações de Mobilidade Urbana – SIMU da ANTP – Associação Nacional de Transporte Público consiste em banco de dados e informações que permite aos setores públicos federal, estaduais e municipais o acompanhamento das vários indicadores e métricas sobre mobilidade urbana nos municípios brasileiros.

Outra ferramenta, recentemente disponibilizada online, é a Plataforma MobiliDADOS, desenvolvida pelo ITDP Brasil – Instituto de Políticas de Transporte e Desenvolvimento (ITDP, da sigla em inglês). A plataforma foi criada com o objetivo de disseminar o uso de dados e indicadores nos processos de elaboração, participação e controle social de políticas públicas de mobilidade e desenvolvimento urbano.

O DATASUS é uma plataforma pública do Ministério da Saúde que contém informações que podem servir para subsidiar análises objetivas ligadas a dados de saúde, tomadas de decisão baseadas em evidências e elaboração de programas de ações de saúde – tudo a ver com mobilidade!

As Contagens de Ciclistas também são importantes, pois seus resultados subsidiam o planejamento e monitoramento de uma política da bicicleta. Uma vantagem delas é que são de baixo custo, com múltiplas finalidades, e permite observar o uso de bicicletas e os efeitos resultantes das medidas implementadas na cidade no curto prazo. A realização de várias Contagens, sendo parte ou não de um programa maior de monitoramento, pode identificar variações no volume de uso de bicicletas em uma via, território ou cidade, além de trazer outras informações úteis para uma compreensão mais ampla sobre a mobilidade por bicicleta. Recentemente, o ITDP Brasil lançou o documento Contagens de Ciclistas: Recomendações técnicas e monitoramento. É uma boa opção de leitura sobre o assunto.

‘Criando’ informações: Recentemente, a campanha Bicicleta nos Planos elaborou ferramentas metodológicas para que as pessoas, movimentos sociais, organizações e outros agentes sociais possam, autonomamente, avaliar a inserção de determinados elementos dentro do Plano de Mobilidade de uma cidade: mobilidade a pé, transporte coletivo, mobilidade por bicicleta, transporte urbana de cargas e uso do solo. Acesse o SITE da campanha e avalie o PlanMob da sua cidade. Com os resultados da avaliação, é possível gerar inserções na imprensa e mesmo abrir diálogo – e pressionar – com o Executivo e o Legislativo municipal.

A Orientação Técnica 09 contém outras fontes onde você pode buscar informações .

Todos esses processos podem ser facilitados, se você tiver atuando em articulação – rede – com outras pessoas, movimentos sociais e organizações em geral que têm desejos comuns aos seus/da sua organização/movimento. Sobre a busca por parceiros, sugerimos acessar as Orientações Técnicas 06, 07 e 08. Em especial, a OT 07 possui uma lista de atores que podem lhe ajudar no processo de monitoramento.

 

A teoria na prática I: a análise dos indicadores do plano

Desde 2013, Belo Horizonte conta com o Observatório da Mobilidade Urbana de Belo Horizonte – ObsMob-BH, criado pelo Decreto 15.317/13, sendo o primeiro a ser implantado no Brasil, convergindo com a PNMU. Seu principal objetivo é a avaliação e monitoramento das políticas públicas de mobilidade urbana, especialmente o Plano Diretor de Mobilidade Urbana de Belo Horizonte – PlanMob-BH através de um conjunto de indicadores e alguns instrumentos.

O PlanMob-BH contém SEIS Objetivos Estratégicos (OE), sendo um deles  o de “Assegurar que as intervenções no sistema de mobilidade urbana contribuam para a melhoria de qualidade ambiental e estímulo aos modos ativos – não motorizados

Com ele, espera-se criar um ambiente favorável à implantação de uma política de mobilidade urbana de baixas emissões e promover uma cidade sustentável. Para tal, o ObsMob-BH funciona com cinco instrumentos básicos, dos quais destacaremos aqui os dois primeiros:

  1. Balanços da Mobilidade
  2. Sistema de Informações | SisMob-BH
  3. Grupo de Observadores
  4. Grupo Executivo
  5. Comunicação

Mais que apenas uma base de dados, o ObsMob-BH é uma instância de controle social a partir desta base de indicadores, representados pelos Balanços e Sistema de Informações.

Os Balanços de Mobilidade Urbana são relatórios anuais com indicadores e análises relativas à implantação do PlanMob-BH e seus resultados. O objetivo constante do Balanço é ser um documento de fácil leitura e apropriação por pessoas interessadas, mesmo que não estejam habituadas aos termos do setor, como forma de fomentar o debate entre campos diferentes.

Nas primeiras três edições, o Balanço foi feito apenas pela BHTRANS, responsável pela gestão da mobilidade na cidade, que se encarregava de fazer as análises. Na edição de 2016, por um processo de incidência da sociedade civil, o Balanço contou com textos críticos, com base nos indicadores de acompanhamento do Plano, que contemplaram as visões, por vezes antagônicas, de atores distintos sobre a implantação do PlanMob-BH em relação a cada um dos seus seis OE.

Considera-se que essa interação e produção de textos produz um avanço concreto na compreensão, por parte dos observadores, das dificuldades e contradições que são inerentes às políticas públicas que articulam gestores, operadores, empresas e sociedade civil em um único espaço.

Veja AQUI Balanço de 2016, em especial a partir da página 45 que contém os aspectos ligados à bicicleta.

O SisMob-BH – Sistema de informações da Mobilidade urbana de Belo Horizonte, foi instituído antes do ObsMob-BH, em 2011, e passou a auxiliar o acompanhamento permanente do PlanMob-BH. A elaboração e manutenção do sistema é fruto da necessidade de se organizar os indicadores controlados pela BHTRANS. O objetivo é que eles se tornem acessíveis ao Grupo de Observadores ou a qualquer ator social e possam, então, ser avaliados.

Nesse caso, destaca-se o papel dos movimentos sociais e organizações da sociedade civil na contribuição para realização das reuniões do Grupo Executivo, do Grupo de Observadores, na redação dos textos do Balanço e também na parte de comunicação. No que diz respeito ao SisMob-BH, cabe à sociedade civil se apropriar dos dados, produzir as análises necessárias e mesmo solicitar que novos dados sejam incorporados. Tudo isso, em Belo Horizonte, é feito durante as reuniões do Observatório e nas Reuniões do Grupo Executivo – e por troca de emails no Google Groups do Observatório.

 

A teoria na prática II: o caso do monitoramento do PlanBici, em Belo Horizonte

Com objetivo de dar detalhar ainda mais os elementos da política da bicicleta de BH contidos no PlanMob-BH, a sociedade civil, em especial a BH em Ciclo, e órgãos da Prefeitura de Belo Horizonte criaram o PlanBici Plano de Ações de Mobilidade Urbana por Bicicletas de Belo Horizonte.


Para que ter um Plano de Ações para bicicleta?
Ao detalharmos o COMO levar adiante o PlanMob-BH, pela elaboração do PlanBici, conseguimos dar mais luz às medidas e esforços necessários para se chegar à meta de estipulada na cidade (que é multiplicar por CINCO a quantidade de pessoas que usam a bicicleta nos deslocamentos diários. Ou seja, é passarmos dos atuais 0,4% da população para 2% até 2020).

Como ele foi feito?
Depois de muitos anos de articulação com as gestões municipais, a BH em Ciclo entendeu que era hora da cidade contar com mais um instrumento de política urbana, agora com foco específico na bicicleta. Em números, o PlanBici poderia ser resumido em:

  • Seis meses de reuniões
  • + de 100 h de trabalho
  • + de 40 pessoas da sociedade civil, Prefeitura e Câmara
  • + de 100 contribuições feitas na consulta pública

O conteúdo final dele, aprovado em julho de 2017, contém seis eixos:

  • Infraestrutura e circulação;
  • Integração modal e bicicletas compartilhadas;
  • Comunicação, educação e mobilização;
  • Governança, produção de dados e transparência;
  • Legislação; e
  • Financiamento.

Além disso, ele contém mais de 120 ações por prazo (2017, 2018, 2019 e 2020), as estimativas de custo, as ações, os responsáveis por cada ação e indicadores para monitoramento.

E fazendo uso desses indicadores, para ajudar a população a compreender melhor o que é o PlanBici e acompanhar as ações em andamento, a BH em Ciclo lançou uma plataforma de monitoramento. Nela, de forma interativa, qualquer cidadão e cidadã pode entender como estão as ações em cada um dos seis eixos, quanto foi gasto, o que está parado, o que avançou e as ações futuras.


Figura 1: Resumo do status de execução do PlanBici no 4º quadrimestre de 2018


A Figura 1 nos trás dois gráficos. O primeiro, à esquerda, indica como está a execução do Plano em termos de ações “não iniciadas”, “em andamento” e “concluídas. Do lado direito, tem-se o gráfico de como as ações deveriam estar nesse período do ano. Percebe-se, por contraste, como a execução do Plano está atrasada em termos de ações.

Os dados da Plataforma são solicitados pela BH em Ciclo à BHTRANS, a cada quadrimestre finalizado, por meio de uma tabela de Excel criada pela BH em Ciclo. Ou seja, a Associação envia um documento em branco para ser preenchido pelo órgão público. Esse processo foi acordado entre as partes durante reuniões públicas do GT Pedala BH.

Papel dos vereadores: a plataforma também mostra quais são os vereadores que apoiam o Plano, uma vez que é fundamental o papel do Legislativo Municipal na promoção de políticas públicas na cidade. Vereadores, que podem ajudar a monitorar políticas, também são responsáveis por proposição de Leis, passando pelas emendas orçamentárias, até a fiscalização das ações e medidas que dão vida à gestão pública.

Quando o PlanBici foi lançado, a BH em Ciclo entrou em contato com os vereadores informando-os desse novo instrumento de política na cidade, mostrando os ganhos para a cidade, caso a meta de 2% de viagens em bici fosse alcançada até 2020. O mesmo aconteceu quando a Plataforma de acompanhamento foi publicada: os vereadores foram informados sobre como fazerem tal monitoramento. O papel dos vereadores vale também para outros Planos ligados à mobilidade urbana e que façam parte do ordenamento legal da cidade (atos normativos, portarias, decretos, leis).

 

Referências

 

Autoria:

  • Guilherme Tampieri – BH em Ciclo – Belo Horizonte/MG

 

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