Esta Orientação Técnica tem o objetivo de instruir as Organizações Locais para a análise de viabilidade e para efetuar medidas administrativas e judiciais para a  elaboração e efetivação dos Planos de Mobilidade Urbana.

 

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Aspectos jurídicos básicos dos planos de mobilidade urbana

A Constituição Federal determinou que cabe à União instituir diretrizes de desenvolvimento urbano, incluindo as relativas à mobilidade urbana, mencionada como “diretrizes da política nacional de transportes” (Art. 21) e atribuindo aos municípios a competência para legislar sobre assuntos locais (Art. 30). A Constituição concedeu a possibilidade de elaboração de normas gerais de abrangência nacional, com princípios e determinações que deverão ser cumpridos pelos demais entes federais (no caso, Municípios) com o propósito da efetivação de fins sociais propostos.

A lei federal que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana – PMNU (Lei nº 12.587/2012), simplificadamente, além de apresentar as diretrizes e princípios de mobilidade urbana, conceituou os modais e serviços de transporte, tratou da regulação do transporte público coletivo, dos direitos do usuário e, por fim, das atribuições e instrumentos dos entes federativos quanto à mobilidade urbana.

Independente de apresentar práticas que já vinham sendo adotadas por Municípios por meio de competências para legislar sobre assuntos de predominante interesse local, a PMNU sistematizou e criou mecanismos para o incentivo e efetivação de seus princípios, diretrizes e objetivos (Artigos 5º, 6º e 7º, respectivamente).

Dentre esses mecanismos, a PMNU determinou que os “Municípios acima de 20.000 (vinte mil) habitantes e em todos os demais obrigados, na forma da lei, à elaboração do plano diretor, deverá ser elaborado o Plano de Mobilidade Urbana” (Art. 24, XI, § 1º). A institucionalização do Plano de Mobilidade através de lei aprovada na Câmara Municipal é muito recomendada, para consolidar as diretrizes e os instrumentos de sua implementação.

Sua elaboração é de certo ponto obrigatória, inclusive com a determinação de um ônus em caso de não cumprimento no prazo legal, de sete anos de sua entrada em vigor, que ficarão impedidos de receber recursos orçamentários federais destinados à mobilidade urbana.

Deste modo, podemos entender que o Plano de Mobilidade Urbana – PlanMob é a base jurídica (marco regulatório) de criação obrigatória (cogente), com a indicação de alguns elementos a serem contemplados (Art. 24º).

 

Fundamentos jurídicos a respeito dos PlanMobs para embasar medidas administrativa e judiciais

No processo de criação, revisão ou efetivação do PlanMob, algumas premissas jurídicas básicas devem ser respeitadas, podendo elas serem  formais (dizendo respeito ao processo de criação da norma) ou materiais (dizendo respeito ao conteúdo da norma). Estas ações devem estar em conformidade com princípios relacionados ao processo de criação da lei e, quanto à temática, com os princípios do Direito Urbanístico.

Alguns dos fundamentos são: a) função social da cidade; b) gestão democrática; c) coesão dinâmica e d) justa distribuição dos benefícios e ônus. A descrição básica destes princípios pode ser encontrada no anexo Fundamentos jurídicos dos PlanMobs para embasamento de ações judiciais – sugere-se a leitura para análise e embasamento de eventual medida relacionada ao PlanMob.

Assim, associar estes princípios como elementos direcionadores da mobilidade urbana sustentável, mais especificamente na ciclomobilidade, garante, além do planejamento de cidades mais sustentáveis, a efetiva implementação da motivação original da norma, antes, durante e após o processo de elaboração do PlanMob.

 

Procedimentos e ações cabíveis

Identificadas omissões e irregularidades relacionadas aos PlanMobs, como podemos atuar para sanar estas questões? Quais procedimentos e ações podem ser utilizadas?

Objetivando auxiliar nestas dúvidas, nesta seção apresentaremos alguns procedimentos e ações que poderão ser utilizadas para efetivação da PNMU por meio do Plano de Mobilidade Urbana, a depender daquele que tiver capacidade para ajuizar, da causa e do motivo.

  • Requerimentos administrativos e representações
  • Ação Civil Pública
  • Ação Popular
  • Mandado de Injunção


Requerimentos administrativos e representações

Inicialmente, importante reiterar que o PlanMob poderá ser criado através de uma lei municipal e, conforme dispõe a PNMU, o ente municipal tem obrigação de iniciar o procedimento de criação independente de provocação externa.

Deste modo, para requerer a sua criação ou solicitar cumprimento de suas determinações, o passo inicial é formalizar um requerimento administrativo formal (através de ofício), que poderá ser solicitado por pessoas físicas ou jurídicas (Sociedade Civil Organizada) diretamente ao órgão responsável pela Elaboração (Prefeitura) ou aos entes fiscalizadores (Câmara Municipal, Ministério Público, Tribunal de Contas, dentre outros).

Inexiste modelo certo para elaboração dos requerimentos ou representações, mas alguns pontos importantes devem ser constar do documento:

  1. Qualificação (identificação completa – nome, documentos, cargo etc.) do Requerente e indicação do Requerido (a quem o requerente se dirige);
  2. Exposição dos fatos e fundamentos;
  3. Pedidos. Aqui, pode haver um pedido principal e demais, subsidiários ou alternativos;
  4. Anexos, junto o máximo de documentos que subsidiem os fundamentos.

Alguns entes (estados ou municípios) podem possuir legislações específicas sobre a tramitação dos procedimentos administrativos. Caso inexista, por analogia, para acompanhamento pode-se utilizar a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

Outro importante aliado é a Lei de Acesso à Informação – LAI, para solicitar qualquer informação relacionada ao PlanMob, seu processo ou situação atual. Estas informações podem ser solicitadas administrativamente, sendo que a Campanha Bicicleta nos Planos já publicou uma OT relacionada ao tema, vale conferir: OT – Como usar a LAI (Lei de Acesso à Informação) em nosso favor.


Ação Civil Pública

A Ação Civil Pública (ACP), regulada pela Lei nº 7.347/1985, é uma ação judicial criada para defesa de direitos relacionado à sociedade e tem por objetivo reprimir ou mesmo prevenir danos ao meio-ambiente, ao consumidor, ao patrimônio público, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico e turístico, por infração da ordem econômica e da economia popular, à ordem urbanística, ao patrimônio público e social, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos e religiosos.

Por tutelar direitos coletivos relacionados ao meio-ambiente e à ordem urbanística, a Ação Civil Pública pode se adequar ao cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer pelo Município, ou seja, condenar o Município para que faça ou deixe de fazer uma ação relacionada ao PlanMob, tal como que crie a respectiva legislação ou a execute, ou com o fim de impedir uma medida posterior que contrarie ou deixe de respeitar o que dispõe o PlanMob / PNMU.

Para a proposição da Ação Civil Pública, existem algumas exigências legais. Dentre elas, apenas alguns legitimados (ou seja, instituições que possuem legitimidade) podem ajuizá-la.

As associações (organizações da sociedade civil formalizadas, ou seja, que possuem CNPJ) são legitimadas, desde que estejam constituídas há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil e que incluam, entre suas finalidades institucionais (Estatuto), a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

As associações precisam ser assistidas por um(a) advogado(a) para propor, junto ao Judiciário local, uma Ação Civil Pública. Podem requerer o cumprimento de ações voltadas ao regular andamento ou efetivação do PlanMob, inclusive com a possibilidade de pedidos liminares, tais como a suspensão imediata de alguma medida prejudicial que esteja em andamento (por exemplo, a construção de uma nova via urbana sem a instalação de ciclovia).

No caso da associação não tiver condições de ingressar ela própria com uma ACP, mediante advogado voluntário ou contratado, pode buscar outros legitimados, entre eles o Ministério Público, a OAB – Ordem dos Advogados do Brasil e a Defensoria Pública (informe-se se seu município ou o seu estado a possuem), que podem ser provocados (ou seja, instados, convencidos a se pronunciarem e a executarem a ação) por meio de um requerimento administrativo (antes mencionado) onde, após averiguação, por tais órgãos poderá haver judicialização para efetivação do pedido.

Em resumo, a proposição da Ação Civil Pública segue os seguintes passos:

  1. Identificação de ações (ativas ou omissivas) contrárias à PNMU e/ou PlanMob, com danos à ordem urbanística ou meio ambiente;
  2. Compilação de argumentos e documentos que auxiliem a subsidiar a ação – estes podem ser solicitados previamente por meio de requerimentos administrativos (item anterior);
  3. Proposição por entes legitimados:
    1. Ministério Público, Defensoria Pública, OAB, dentre outros;
    2. Associações que estejam constituídas há pelo menos 1 (um) ano e que incluam, entre suas finalidades institucionais (Estatuto), a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente (…), devidamente assistido por um advogado;
  4. Pedido para que o ente público (Município) faça ou deixe de fazer alguma medida relacionada ao PlanMob, embasada em eventuais danos ao meio-ambiente, ordem urbanística ou ao patrimônio público.

Como exemplo, segue a petição inicial da ação civil pública contra o aumento do limite de velocidade, ajuizada pela Associação dos Ciclistas Urbanos de São Paulo – CICLOCIDADE.


Ação Popular

A Ação Popular (Lei nº 4.717/1965) é uma medida que objetiva a anulação por via judicial de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Tem-se então a possibilidade genérica para o questionamento judicial de atos que contrariem questões relacionadas ao PlanMob, principalmente quanto à moralidade e meio ambiente.

Tem legitimidade ativa para propositura da ação popular os brasileiros e estrangeiros residentes no País (desde que eleitor) e, embora recomendada, é dispensável a participação de um advogado para seu ajuizamento. A comprovação da ilegalidade-lesividade configura pressuposto elementar à para que a Ação seja aceita/admitida. 

Em resumo, os pressupostos para o ajuizamento da ação popular são:

  1. Presença e comprovação de um ato ilegal e lesivo estatal (ou seja, cometido por qualquer órgão do poder público) ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente;
  2. Proposição por qualquer cidadão brasileiro (eleitor);
  3. Pedido específico e motivado, com embasamento técnico;
  4. Solicitação de suspensão e/ou anulação do ato lesivo.

O Superior Tribunal de Justiça já disponibilizou uma publicação com as informações básicas sobre a Ação Popular, com os requisitos essenciais, características do pedido e demais informações.

Exemplos recentes de Ações Populares:

 


Mandado de Injunção

O Mandado de Injunção (Lei nº 13.300/2016) será procedente sempre que a falta total ou parcial de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

Assim, sua finalidade é que o Poder Judiciário dê ciência ao Poder Legislativo/Executivo sobre a ausência de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos acima transcritos, inclusive, com possibilidade de efeitos coletivos.

Em tese, poderá ser utilizada para supressão da omissão quanto a elaboração do PlanMob (ou de seja, para que a prefeitura cumpra a obrigação de elaborar o PlanMob), uma vez ser este o instrumento legislativo que efetiva as diretrizes de mobilidade da PNMU, diretamente relacionada ao direito constitucional ao transporte e à mobilidade urbana sustentável, dentre outros.

Esta ação é pouco utilizada, recomendamos então buscar a opinião de um advogado quanto a viabilidade no contexto local de se questionar a ausência da norma infraconstitucional (PlanMob), tendo em vista que também poderá ser embasada em legislações Estaduais/Municipais.

 

Especificidades em relação à situação do PlanMob local

Leve em consideração os seguintes aspectos e ações recomendadas de acordo com a situação do PlanMob de sua cidade: se não possui, se está elaborando ou se já possui PlanMob.


Cidades que não possuem ou estão elaborando o PlanMob

No caso de cidades que ainda não possuem o PlanMob, algumas considerações específicas podem ser feitas. Primeiramente, a necessidade de interromper a inércia do Município em iniciar o processo de elaboração do PlanMob, ou seja, obrigar o município a dar início ao processo de elaboração do PlanMob.

Já no caso dos municípios que estão elaborando o Planmob, deve-se buscar garantir a realização de estudos prévios (processo de diagnóstico), audiências públicas e, por fim, análise e discussão dos dados (processo de prognóstico) para formalização do texto legal. Esta provocação poderá ser inicialmente realizada por requerimento administrativo, direcionado à Prefeitura e/ou demais órgãos fiscalizadores (Câmara Municipal, Ministério Público, outros).

Pode-se também analisar a possibilidade de propor uma Ação Civil Pública ou Mandado de Injunção com o objetivo de, por meio de uma tutela jurisdicional, conseguir uma decisão que obrigue o ente público a iniciar os procedimentos relativos ao PlanMob, conforme o explicitado anteriormente.

Ainda, as mesmas medidas, administrativas e judiciais, podem ser utilizadas para suprimir ilegalidades nos processos iniciais do PlanMob, seja pela falta de convocação de audiências públicas prévias,cerceamento da participação popular, irregularidades no processo licitatório de consultorias, falta de transparência nos estudos e demais divergências com as diretrizes e objetivos da PNMU.

Evidenciadas as irregularidades no trâmite de elaboração da lei (inconstitucionalidades formais) ou no seu conteúdo (inconstitucionalidades materiais), outras medidas de declaração de inconstitucionalidade podem ser propostas. Devido ao caráter mais técnico e regional destas verificações, orienta-se a sempre consultar um advogado para acompanhar o trâmite junto à Prefeitura e Câmara Municipal.

Algumas ações e irregulares que podem ser verificadas no processo de elaboração do PlanMob são:

  • Ausência de compatibilidade com o Plano Diretor;
  • Falta de identificação clara e transparente dos objetivos de curto, médio e longo prazos voltados à ciclomobilidade;
  • Falta de identificação clara e transparente dos objetivos de curto, médio e longo prazos;
  • Omissão quanto a previsão de mecanismos de participação social nas etapas de implantação, monitoramento e avaliação (exemplo: Conselhos de Mobilidade);
  • Ausência  de integração dos modos de transporte não motorizados com o transporte público;
  • Falta de instrumentos de financiamento para a infraestrutura de mobilidade por bicicleta;
  • Necessidade de criação de um PlanMob regional, para municípios inseridos em regiões metropolitanas;
  • Ausência de definição de estruturação institucional, definição de um órgão ou equipe responsável pelos processos de estudo, criação e posterior gestão das políticas de mobilidade explicitadas no PlanMob. 

 

Cidades que possuem o PlanMob

Em relação às cidades em que já possuem o PlanMob, algumas considerações específicas também podem ser feitas. Preliminarmente, faz-se necessário um diagnóstico do andamento do PlanMob, se encontra-se efetivado nas políticas públicas ou não. Igualmente, se existe alguma ação local contrária ao que dispõe o PlanMob aprovado, tal como a retirada de estrutura cicloviária sem amparo técnico prévio e audiências públicas, aumento do limite de velocidade em áreas urbanas, proibição de circulação de bicicletas em logradouros públicos sem motivação, dentre outros.

Sendo assim, algumas ações podem ser tomadas em relação a casos como os a seguir:

  • Necessidade de adequação das medidas concretas desenvolvidas pela prefeitur às determinações do PlanMob e PNMU (prazos, objetivos estratégicos, instrumentos de gestão) – ou seja, obrigação de que as políticas públicas municipais respeitem o PlanMob;
  • Inexistência de programas e ações específicos à mobilidade por bicicleta no PlanMob, bem como se eles estão sendo cumpridos. Verificar também os prazos, se existentes;
  • Questionamento de ações que contrariam o que dispõe o PlanMob (suspensão de fiscalização, diminuição da malha cicloviária, aumento de velocidades, dentre outros);
  • Falta de implementação de demais ações determinadas no PlanMob (estrutura cicloviária, ZTL´s, intermodalidade, dentre outras);
  • Inexistência de um plano multissetorial de redução de acidentes. Caso sim, garantir sua efetivação;
  • Não atendimento às metas e prazos estabelecidos;
  • Falta de implementação dos canais de participação popular (Conselho de Mobilidade, por exemplo);
  • Falta de  revisão do PlanMob findado o prazo de 10 anos;
  • Falta de cumprimento dos instrumentos de financiamento à ciclomobilidade, se existentes (verificar junto ao planejamento orçamentário plurianual).

Para estas ações, podem ser utilizados os instrumentos mencionados anteriormente, administrativos (requerimentos) ou judiciais (Ação Civil Pública ou Popular).

 

Materiais de apoio complementar

 

Leitura complementar

  • Caderno de Referência para elaboração dos Planos de Mobilidade Urbana – Ministério das Cidades (2015) (aqui)
  • Ação Civil Pública – Manual e Roteiro de Estudos – Escola Superior Dom Helder Câmara (2013) (aqui)
  • Ação Popular  – Manual e Roteiro de Estudos – Escola Superior Dom Helder Câmara (2009) (aqui)
  • O Mandado de Injunção – Instrumento de Efetividade de Direito Constitucional (2008) (aqui)

 

Autoria:

 

 

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